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突发事件应对法:应对不测风云的“雨天法案”

作者:佚名     文章来源:本站原创     更新时间:2012-12-26    [字体:     ]    浏览次数:

突发事件应对法:非常态行政法律秩序的基本法

  对话突发事件应对法起草工作专家于安教授

  编者按

  8月30日,《中华人民共和国突发事件应对法》与其他四部法律或法律修正案同日获通过。与一直备受瞩目的反垄断法、就业促进法等相比,突发事件应对法的出台稍显低调,但它绝对是个与所有人息息相关的大法,是为公众遮风挡雨的大幅面高等级安全生活法。

其规制范围如何,其基本价值取向如何,其实都值得关注。它的出台和实施将使洪灾旱灾、煤矿事故、传染病和动物疫情等公共话题更为丰富和系统。为此,本版刊出该法起草工作专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授与本报评论员的对话,以飨读者。

  法制网评论员 唐俊

  应对不测风云的“雨天法案”

  问:对于新颁布的突发事件应对法,如果用最简单的一句话概括其意旨,你会怎么说?

  于安:如果用一句话概括的话,那就是它属于非常态法律秩序的基本法。“非常态”和“基本法”是两个关键词,前一个说它存在的客观根据,后一个说它在法制中的地位。

  问:什么叫“非常态”?这个概念似乎过于抽象,在内涵外延的界定上也有点模糊。

  于安:打个比方,就像人们要根据晴天和雨天的气候特点有不同的生活安排一样,国家也要根据社会生活的秩序化程度进行不同的制度安排。其实所有的法律制度都是基于社会秩序的状态设计的。人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态可以称为常态,国家的民主决策制度和人民的自由权利在很大程度上都是为常态社会安排的。因此各国在宪政之初,于制宪时都会规定“非常状态”的条款,以便回答常态法律制度失灵的问题。我们可以将常态立法称为“晴天法案”,大多数立法属于“晴天法案”。一般而言,有关公民权利和国家制度的现行法都是按常态在经常性秩序的前提下设计制定的。

  但是国家和社会也会遭遇不测风云,主要表现为社会基本安全利益遭受威胁或者危害,原来的法律安排就得改动,按照平时那样按部就班地工作和生活就不行了。因此国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排,这种立法可以称为“雨天法案”。突发事件应对法规制的对象,也就是正常的社会生产、生活遭受突发事件影响时,国家该怎么办?人民的权利是什么?常态状况下的权利、义务是否可以改变?解决的是正常状态打断之后的制度设计问题,特别着眼于非常状态下国家与公民活动规则的基本原则与框架。

  问:可是,怎么判断是非常状态还是正常状态呢?对于每一个个体而言,哪些属于非常状态可能会千差万别,比如有的人认为像急病、交通事故之类的情况属于非常状态,有的人则可能安之若素,突发事件应对法对此是如何界定的?

  于安:你举的例子一般说来不属于本法意义上的非常状态。本法所涉及的非常状态与正常状态划分,主要是指所谓“严重社会危害的出现”。

  “社会性、危害性、严重性”是构成本法所涉非常状态的三个要素。首先是“社会”的。突发事件只有超越个案和局部地点,其影响范围足以达到所谓“社会性”的程度才有可能进入非常态法制的视野;其次是突发事件具有“危害性”,包括危害性威胁和危害性损害,主要是对社会、政府、国家安全利益的威胁和损害;再次是前述突发事件的社会危害性达到“严重”的程度。常态法律中也有处理突发事件的制度,如果突发事件的社会危害可以由常态法律解决,当然也就不需要引用处理非常态的专门应急立法了。如何判断这种“严重程度”是非常复杂的事情,简单地说就是某一突发事件将导致某一方面、某一区域乃至更大范围内常态法律制度的失灵,例如某一地区治安秩序的混乱已经达到政府用常态类的治安管理法和刑法不足以维护当地治安秩序的程度。

  我们国家的非常态法制,大致可以分为四种:战争、动员、紧急状态和行政应急管理。现在的突发事件应对法,属于第四种的范畴,所以也可以将该法称为行政应急管理基本法。

  “最大限度地保护常态下的公民自由权利”

  问:为了应对突发事件在多大程度上会改变常态法制呢?常态法制规定的权利义务对于国家和公民都是非常重要的,怎样做到既能应对突发事件,又尽量减少对常态下权利的停止呢?

  于安:最大限度地保护人民在常态下享有的自由和权利,是制定法律非常重要的理论出发点。社会秩序状态的变化,往往是中止和改变现行法律制度最重要的合法理由,特别是在限制公民的自由权利和国家民主决策制度方面。因为在危机情况下社会利益上升到优先位置,为了有效地克服和消除危机国家权力必须向行政机关集中,公民的个人自由需要作出让步。我们从事应急立法的重要任务,就是要在两者之间尽量划出清晰的法律界限,以便最大限度地保护常态法律规定的公民自由权利。划分的办法主要有以下两个:

  第一,规定突发事件的种类。本法规定的突发事件限于自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全方面。重点是前三个方面,大家可以看到法律中涉及社会安全的规定比较少。本法授予行政机关的应急权力,只能在应对法律规定的突发事件种类中使用;

  第二,规定突发事件的社会危害程度。在划分“特别重大、重大、较大、一般”社会危害四个等级的基础上,首先规定应对措施应当与突发事件社会危害程度相适应的原则,进而按照危害等级规定有关应对措施的授权条款,最后规定危害程度达到最高等级的时候,就应当适用宪法意义上的紧急状态制度。

  突发事件应对法重要贡献之一,就是通过确立上述制度,防止混淆突发事件的普通社会危害和极端社会危害,使应对突发事件的行政措施不影响宪法规定的实施。分级原理的意义就在于,使得国家民主决策制度和公民基本权利少受非常状态的影响。它使得行政机关在处理危机时有了制度框架和依据,避免反应过度,动不动就采取极端的非常手段。

  问:这样的结构和内容安排,它的理论基础是什么?难道既有的法规不能有效应对突发事件吗?

  于安:传统应急立法的理论,有一种比较极端的表述就是“紧急状态下没有法律”,这是康德在《法的形而上原理》中说的。它是基于这样的一种认识,即在宪法规定的紧急状况发生的时候,由于面临政府存亡问题,国家应急活动具有极其强烈的政治行为特征,法律限制的程度极其低下。相应的表现就是,国家民主决策体制运行发生严重障碍,公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺,对公民权利的克减有可能降低到最低限度。因此早期的紧急状态立法注重写两头:如何进入和如何结束。也就是说,在一个特定的临时应急期内允许政府集中权力以挽救危机。

  但是,在进入上个世纪八十年代以后,由于新危险因素的出现和传统危险因素优先次序的改变,原有的国家应急制度有些落伍。传统危险因素首先是战争和内乱,但新的危险因素则是指那些与经济全球化和科技发展直接关联的事项:地震、海啸、水灾之类的自然灾害,核电厂核辐射事故、矿山安全事故等技术事故,大范围人类和动物疫情、食物中毒等突发公共卫生事件等都已经具备了经济全球化的时代特征。

  全球化带来了跨境便利,人员和物质流动的国家壁垒减少,也带来了一些新的危险因素。所以有人说自上个世纪八十年代以后进入了一个风险世纪或者风险时代。在这样的情况下,必须制定新的应急法律体系,既有效应对各类新兴社会危害事件,又有效区分危害类型,尽量保全宪法规定的已有国家民主制度和公民基本民主权利,防止动辄以危害为借口“集中行政权力,克减公民权利”。

  它是一部“基本法”

  问:法理上而言,“基本法”一般是相对其他单行法和专门法而言的。你对突发事件应对法的基本法定位恐怕也是从与其他法相比较的角度出发的,能否对此进行说明?

  于安:其实在应对突发事件时,此前并非无法可依,一般分为两类:一类是单项行政应急立法,比如防洪法、防震减灾法、核电厂核设施应急救援条例、传染病防治法、公共卫生事件应急条例。但是,这些单项立法的突出问题是,它们不但缺乏统一性和协调性,而且在行政应对措施的有效性、合法性保障机制等方面相对不足;一类是行政应急预案,属于行政工作计划的范畴。但它不能在已有法律授权之外设立新的行政应急权利义务,只能是对现有法律授权的具体实施办法。

  但这两类不能满足在法律上统一和有效应对突发事件的需求。因此从这种意义上说,突发事件应对法的出台不是简单地对现行做法进行法律确认,而是着眼于整体应急框架的建立,着眼于基本法律原则和规则的实现。

  问:“基本”二字具体能从哪里看出来?

  于安:突发事件应对法的出台建立了一个完备、系统的应急框架体系,是与应急管理的全过程相适应的。从内容上看,它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程。而且值得指出的是,以前的应急法律法规一般都重点着眼于“危机处置”,而该法做到了以“危机处置”为中心向两端延伸,前端以“监测”为重点,重在规范判断进入应急管理阶段的依据,保证信息畅通和判断准确;后端延伸到“恢复重建”。这样该法实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖,提供了一个系统、完备的权利、义务框架,所以说它是一部基本法。

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